假如 任由违法举债无序舒展

会导致杠杆率敏捷 攀升，激发 体系 性金融风险

图/图虫创意

池州开辟 区违规举债的背后

本刊记者/贺斌

 本文首发于总第874期《中国消息 周刊》

比来 ，财务 部对此前移交银保监会的数起案件处置 成果 进行公示，8家金融机构因违法违规向处所 当局 供给 融资受随处 理，交通银行池州分行作为近期独一 一家银行上榜，也让安徽省池州经济技巧 开辟 区（简称“池州开辟 区”）管委会两年前应用 当局 购置 办事 违规举债的行动 进一步曝光。

处所 债如同 悬在处所 当局 头上的达摩克利斯之剑。当前，防备 金融风险是当务之急，监管政策日趋收紧，池州一案的细节裸露 出违法举债的行动 模式，而有关部分 对此次案件的处置 方法 也备受存眷 。

白手 “套”贷款

依据 财务 部对此案件颁布 的相干 信息，2016年6月，池州开辟 区管委会召开了一次专题会议，赞成 区属国有企业池州市平天湖扶植 工程有限公司（简称“平天湖公司”）将其扶植 的金光年夜 道等22条市政途径 资产，以6.3亿元让渡 给平天湖公司的全资子公司池州金达扶植 投资有限公司（简称“金达公司”）。

天眼查信息显示，平天湖公司成立于2001年5月31日，其重要 经营规模 除了跟建筑工程、装修、水电等相干 外，还负责授权规模 内的国有本钱 运营等。2013年12月，平天湖公司出资1.7亿元，获得金达公司85％的股权，次年9月，另一股东池州金瑞实业有限公司退出，金达公司成为平天湖公司全资子公司。

2016年平天湖公司年报显示，昔时 该公司资产总额67.07亿元，主营营业 收入5.14亿元，利润总额8496万元。《中国消息 周刊》曾就为何会让渡 这批资产讯问 过平天湖公司相干 人员，对方却三缄其口。

值得存眷 的是，就在半年后，2017年2月，平天湖公司再次让渡 名下资产，将金光年夜 道以西、双龙路以北地块尺度 化厂房10#及其地盘 应用 权以国民 币1481万元公开让渡 。

就在金达公司获得上述22条市政途径 资产后，池州开辟 区财务 局以当局 购置 办事 方法 实行 金光年夜 道等22条途径 运营办事 项目，包含 途径 及从属 举措措施 一般养护，途径 维教养 护，按期 做好途径 平安 隐患排查，并有针对性的组织年夜 修工程，以及开辟 区管委会同一 支配 的其他办事 等，时光 为5年，金额为国民 币7.8亿元。

然而，《中国消息 周刊》并未在中国当局 采购网上查询到这一采购信息，只是在池州开辟 区管委会网站上找到了一则由开辟 区财务 局宣布 的通知布告 ，宣布 时光 为2017年8月30日，比通知布告 中该项目标 肇端 时光 晚了一年。而依据 池州开辟 区管委会2016年部分 决算，昔时 开辟 区当局 采购支出总额41.61万元，全体 为当局 采购货色 支出。

各种 迹象解释 ，池州开辟 区财务 局与金达公司签署 的当局 购置 办事 协定 并不合规，甚至极有可能是虚构的。通知布告 称，“经比选，肯定 池州金达扶植 投资有限公司为该项目标 承接主体”，而从后来相干 部分 查询拜访 的情形 来看，金达公司现实 并无供给 途径 运营办事 的相干 天资 ，也未供给 相干 办事 。

2016年7月，金达公司以该当局 购置 办事 协定 中的应收购置 办事 费7.8亿元作为质押担保，向交通银行池州分行签署 贷款5亿元，用于向平天湖公司购置 上述22条途径 资产，贷款期11年。平天湖公司收到相干 融资资金后，重要 用于缴纳池州经济技巧 开辟 区地盘 闲置费、付出 地盘 竞买包管 金以及经济技巧 开辟 区园区扶植 支出。

池州银监分局在后来的一篇研讨 申报 中曾说起 此案例，并表达了担心 ，从该申报 泄漏 的信息中可知，交行池州分行介入 的途径 运营项目贷款5亿元，占该行贷款比例高达66％，“一旦产生 风险，对该行冲击极年夜 ”。

2017年，财务 部驻安徽省财务 监察专员做事 处依据 有关举报，针对池州开辟 区涉嫌违法违规举债融资担保问题，开展核查工作。

“今朝 ，财务 部在处所 债的监管上，我们应用 除西藏自治区外，全国35个省、自治区、直辖市、筹划 单列市的专员办力气 ，树立 了一个处所 债日常监视 的系统 ，发明 一路 ，查处一路 ，问责一路 。”财务 部相干 部分 一位人士向《中国消息 周刊》表现 。同时财务 部2016年宣布 的《施展 专员办当场 监视 优势  督促处所 当局 落实治理 义务 ——财务 部有关负责人就印发专员办实行 处所 当局 债务监视 暂行方法 答记者问》也对此进行了具体 解释 。这也是池州开辟 区的案子最终由安徽专员办负责的原因。

在池州开辟 区这一案例中，经由 层层担保，层层背书，看似举借主 体是金达公司，但据平天湖公司2016年年报，这笔5亿元贷款现实 由平天湖公司背负，而平天湖公司是池州开辟 区百分百控股的区属国有企业，也是其时 池州开辟 区的融资平台。直到2017年12月13日，平天湖公司才宣布 通知布告 ，称“往后 将退出当局 融资平台，不再承担处所 当局 举债融资本能机能 ，自立 经营，自信 盈亏”。

据知恋人 泄漏 ，在池州开辟 区案例中，融资平台公司想发债，但发不了，就找一个空壳，往里面注入资产，经由过程 虚增资产做年夜 ，使其具有发债才能 。而在偿债资金起源 方面，经由过程 虚构的当局 购置 办事 协定 ，名义上可以以应收账款了偿 ，但现实 上，应收账款是假的，资产也是假的，最终目标 是为了提请举债融资。而在这一进程 中，该公司做的是当局 的工作 ，也经由过程 了当局 的决议 。

“防备 债务风险属于防备 金融风险的一部门 。是否属于处所 当局 违法违规举债，应该 比照金融监管思绪 ，依照 本质 重于情势 的原则实施 穿透式监管，向上穿透到举债的决议计划 主体，向下穿透到资金的应用 ，能力 有用 堵住监管破绽 。”前述财务 部相干 部分 人士说明 说，假如 融资平台公司举债的资金用在当局 公共扶植 项目中，偿债资金起源 于财务 资金，相符 这些特点 就涉嫌处所 当局 违法违规举债。

今朝 处所 当局 发债的独一 正当 门路 是公开辟 行债券，全国人年夜 同意 处所 当局 举债的限额后，由省级当局 刊行 债券。假如 当局 举债并不是经由过程 当局 债券情势 ，那就是违法违规举债。

最终，经安徽专员办核查确认，池州经济技巧 开辟 区以当局 购置 办事 名义，支撑 企业经由过程 应收账款抵质押融资现实 替当局 举债的行动 ，违背 了《中华国民 共和国预算法》《国务院关于增强 处所 当局 性债务治理 的看法 》（国发〔2014〕43号）等司法 文件和轨制 划定 。

“各家管各娃”

确认池州开辟 区违规举债行动 后，财务 部的处置 方法 也引起存眷 。一方面，函存问 徽省国民 当局 依法处置 池州开辟 区违法违规举债问题；另一方面，向银保监会反应 了部门 金融机构违法违规向处所 当局 供给 融资问题。两家上级主管部分 经由 查询拜访 核实，都对涉事相干 方进行了处置 。

安徽省责成池州市当局 对池州经济开辟 区违法违规举债问题周全 查询拜访 核实、整改落实。2017年9月，解除了开辟 区财务 局与金达公司签署 的当局 购置 办事 协定 。同时，金达公司协商交通银行池州分行签署 了《关于撤销〈应收状态 质押协定 〉及相干 融资要件的协定 》，将金达公司供给 的融资项目文件和《应收账款质押合同》予以撤销。

截至今朝 ，池州经济技巧 开辟 区的5亿元贷款全体 清偿 。此外，对池州开辟 区管委会和平天湖、金达公司相干 义务 人也分离 赐与 了处罚 、免职 处置 。

“依照 国度 司法 ，违规举债的行动 从举借债务那一刻起已经发生 ，无论是否能追回贷款，都已经违法违规，了偿 若干 只是反应 债务余额的变更 。”前述财务 部分 人士剖析 说。对于这些违规担保的当局 债务，依照 谁举借谁了偿 的原则处置 。近期国务院印发的《关于增强 国有企业资产欠债 束缚 的指点 看法 》进一步明白 ，对严重资不抵债掉 去了债 才能 的融资平台公司，依法进行破产清理 或重整。

而银保监会也对相干 问题进行核实，责令相干 金融机构限日 整改。本年 6月12日，池州银监分局在一天内对交通银行池州分行开出四张罚单，对交通银行池州分行罚款40万元，对该分行3位高管分离 赐与 警告处罚 。

“之所以对处所 当局 违规举债行动 实施 跨部分 监管，重要 是基于50号文请求 ，树立 跨部分 结合 监测和防控机制。”上述财务 部分 人士说。

他所说的50号文，是财务 部2017年4月宣布 的《关于进一步规范处所 当局 举债融资行动 的通知》，个中 明白 划定 ，对处所 当局 及其所属部分 、融资平台公司、金融机构、中介机构、司法 办事 机构等的违法违规行动 增强 跨部分 结合 惩戒，形成监管合力。

现实 上，像池州开辟 区如许 ，应用 当局 购置 办事 进行贷款的并不少见，据池州银监分局宣布 的信息显示，截至2017年7月末，池州全辖当局 购置 办事 类贷款余额37.51亿元，涉及项目21个，包含 棚户区改革 、水情况 治理、城镇化扶植 、途径 工程等，贷款承接主体根本 是融资平台，均纳入当局 财务 预算。年夜 部门 金融机构已按上级行请求 停放了在建项目贷款，期待 市当局 出具明白 的“合规项目清单”后再作处置 。

2017年5月，财务 部宣布 《关于果断 禁止 处所 以当局 购置 办事 名义违法违规融资的通知》（财预［2017］87号），请求 严厉 依照 《中华国民 共和国当局 采购法》肯定 的办事 规模 实行 当局 购置 办事 ，不得将原资料 、燃料、装备 、产物 等货色 ，以及建筑物和修建 物的新建、改建、扩建及其相干 的装修、拆除、补葺 等扶植 工程作为当局 购置 办事 项目。严禁将铁路、公路、机场、通信 、水电煤气，以及教导 、科技、医疗卫生、文化、体育等范畴 的基本 举措措施 扶植 ，贮备 地盘 前期开辟 ，农田水利等扶植 工程作为当局 购置 办事 项目。严禁将扶植 工程与办事 打包作为当局 购置 办事 项目。严禁将金融机构、融资租赁公司等非金融机构供给 的融资行动 纳入当局 购置 办事 规模 。

但对于金融机构来说，又面对 新的难题，在前述池州银监分局研讨 申报 中，对此这一问题进行了阐释：“对于列入负面清单的在建项目，87号文没有明白 制止 时点，在建项目合规与否欠好 划断。”文中无不担心 地表现 ，“银行贸然停贷易导致工程停摆烂尾，前期投入酿成 沉没成本，激发 贷款裂变。”

而在建项目转型也很辣手 ，若转换为当局 采购工程，就须要 与年度财务 预算和三年中期财务 计划 相连接 ，仅小项目可行，若转换为PPP模式，投资法式 庞杂 、落地周期长，接盘方的对价不易肯定 。

在这份申报 中，池州银监分局只是从金融风险角度提出问题，或许没有想到，金融机构在这场处所 当局 违规举债中并不克不及 全身而退，违规请求 处所 当局 供给 融资担保成为金融机构一个广泛 的问题。

在此次银保监会颁布 的8家金融机构违规问题中，都存在请求 处所 当局 供给 融资担保的问题，看似金融机构对自身风险的规避，实则倒逼当局 为债务兜底，增长 了或有债务的风险。

防控隐性债

严厉 说来，依照 当局 预算治理 系统 的分歧 ，处所 当局 债务分为一般债和专项债，分类纳入处所 当局 预算，实行 限额治理 、预算治理 、风险评估和预警。

依照 新预算法请求 ，存量债务只能经由过程 置换方法 ，新增债务额度经人年夜 审议经由过程 后，经由过程 发当局 债券方法 举借。这是处所 当局 独一 正当 的举债方法 ，其余的举债方法 都是违法违规的，被界说 为隐性债务。

在前述财务 部分 人士看来，隐性债务的发生 有其汗青 配景 ：在新预算法出台后的过渡阶段，会涌现 一些不规范的行动 。然则 ，跟着 处所 经济成长 的须要 ，个体 地域 违规的融资举债越来越严重，而此时，对于新预算法实行 前的15.4万亿元存量债务已经进行了清算 ，今朝 已根本 置换完毕，部门 债务也经由过程 PPP等方法 消化失落 。

是以 ，从2017年开端 ，财务 部陆续出台50号文和87号文，相当于从完美 规章轨制 和依法问责两个维度对隐性债务进行管控。

《中国消息 周刊》获悉，从今朝 财务 部颁布 的违法违规举债问责案例来看，隐性债务有多种方法 ，一是人年夜 、当局 及其部分 违法担保融资；二是当局 及其部分 以融资平台公司名义替当局 举债（含银行贷款、信任 、公司债券、企业债券、中期单子 等非金融债务融资对象 、债权债务筹划 、资产治理 产物 等）；三是当局 购置 办事 ，签署 虚伪 当局 购置 办事 协定 ，违法违规购置 所谓扶植 工程办事 、融资办事 等；四是PPP，即将本来 违法的年夜 量BT项目包装成PPP，情势 上合规，本质 年夜 量许诺 保本或最低收益,将偿债风险全体 由当局 承担；五是当局 投资基金，即处所 当局 及其部分 和金融机构配合 设立所谓基金，年夜 量都是用于没有收益或收益率极低的基本 举措措施 扶植 项目，其实是银行贷款。此外，还有贸易 银行与券商、信任 等非银行业金融机构设计庞杂 的资管产物 给处所 当局 违规供给 融资。在这些做法中，许多 是交叉进行的，年夜 年夜 增长 了监管的难度。

同时，因为 举借渠道多样，涉及多个部分 ，好比 银行贷款由银保监会监管，债券由成长 改造 委、国民 银行、证监会分离 监管，资管产物 则年夜 多由银保监会、证监会管，还有应收账款由央行负责，融资租赁今朝 明白 由省级当局 监管但现实 存在严重“监管真空”，这种多头治理 体系体例 之下，假如 各主管部分 思惟 不同一 ，就会增年夜 隐性债的监管难度。此外，政策预期的不稳固 也会形成道德风险，最终导致债务范围 赓续 的扩大 。“从某种水平 上，相干 部分 监管的决心是防控隐性债务的症结 地点 。”前述财务 部分 人士说。

违法违规无序举债本质 是“寅吃卯粮”，过度透支将来 处所 财力和财务 空间，影响国度 宏不雅 调控的后果 ，同时，造成经济社会成长 的弗成 连续 ，躲藏 伟大 风险。此外，假如 任由违法违规无序举债呈舒展 趋向 的话，会导致杠杆率敏捷 攀升，轻易 激发 体系 性金融风险。

下一步，对隐性债务的防控重点是什么？要果断 不许可 新增债务，假如 持续 违法违规举债，果断 问责，毕生 问责、倒查义务 ；对累积的存量债务稳妥化处理 。

 “发动 千遍不如问责一遍，对于隐性债管控，同样如斯 。”该人士说。

值班编纂 ：张茹

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